Tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng

Thứ hai, 08/12/2014 11:18

(Cadn.com.vn) - Lời tòa soạn: Cho đến nay, bất luận những thành quả hiển hiện, kể cả những công nhận mang tính quốc tế, vẫn còn những mối quan ngại khi đề cập đến tính bền vững của ngân sách và rộng hơn nữa là kinh tế - xã hội TP Đà Nẵng. Dựa trên khung phân tích của Allen Schick, học giả Mỹ nổi tiếng thế giới về cải cách ngân sách, ông Lê Vinh Quang (Thạc sỹ chuyên ngành Chính sách công Chương trình kinh tế Fulbright Việt Nam, Đại biểu HĐND, thành viên Ban Kinh tế - Ngân sách HĐND TP Đà Nẵng, Chủ tịch HĐQT Cty Phú Hoàng – Taxi Tiên Sa) đã đưa ra những lập luận đáng quan tâm. Báo Công an TP Đà Nẵng trân trọng giới thiệu bài viết đến quý vị độc giả.

Ông Lê Vinh Quang.

Sau gần hai thập kỷ trở thành thành phố trực thuộc Trung ương, điều thần kỳ đã xảy ra ở Đà Nẵng. Cùng một thể chế và chịu các ràng buộc như nhau, nhưng Đà Nẵng đã làm được điều mà hầu hết địa phương khác chưa thể làm được. Giá trị từ đất đã được khai thác để xây dựng nên một đô thị khang trang trong khi những căng thẳng liên quan đến tranh chấp đất đai không quá nghiêm trọng. Tuy nhiên, cũng có ý kiến cho rằng phát triển của Đà Nẵng dựa vào đất trong thời gian qua là thiếu tính bền vững, đặt biệt về khía cạnh tài chính công. Bài viết này sẽ đánh giá tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng qua khung phân tích của Allen Schick (2005) với bốn yếu tố: (1) Khả năng thực hiện các nghĩa vụ tài chính hiện tại; (2) Chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng; (3) Khả năng đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; và (4) Khả năng chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai.

Khả năng thực hiện các nghĩa vụ tài chính hiện tại

Tổng thu ngân sách của Đà Nẵng trong giai đoạn 1997-2012 đạt trên 90.000 tỷ đồng, tăng thu bình quân 15%/năm, cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng GDP và chi ngân sách đạt 68.700 tỷ đồng với tốc độ tăng bình quân là 24,7%/năm (thu ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố năm 2013 là 8.579,3 tỉ đồng; năm 2014, tổng thu ngân sách nhà nước đạt 11.589 tỷ đồng, tăng 8% so với 2013). Do cú sốc đột ngột từ thị trường bất động sản năm 2012 Đà Nẵng mới phải phát hành 1.500 tỷ đồng trái phiếu. Tuy nhiên, khoản vay này chỉ bằng 15% nguồn thu trong năm và 1,6% tổng nguồn thu trong 15 năm trước đó.

Thu nhà đất là khoản thu chiếm tỷ trọng khá lớn trong thời gian qua và đây là nguồn thu một lần. Tuy nhiên, các khoản thu này được dồn vào cho đầu tư cơ sở hạ tầng (những khoản đầu tư một lần). Nên tính không bền vững của những khoản thu một lần này không quá đáng quan ngại. Điểm tích cực là nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí trên địa bàn tăng từ 27% trên tổng nguồn thu lên 51% tổng nguồn thu vào năm 2012 và 84% năm 2014, trong đó, thu từ đất chỉ đạt 1.750 tỷ đồng, chiếm khoảng 16% tổng thu ngân sách. Đây là nguồn thu có tính ổn định bền vững cao.

Nhìn chung nguồn thu kể từ khi tách tỉnh đến nay luôn đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Đà Nẵng. Những cơ sở hạ tầng khang trang được xây dựng là nhờ khai thác giá trị của đất chứ không phải do vay mượn.

Theo ông Lê Vinh Quang, giá trị từ đất đã được khai thác để xây dựng nên một đô thị
khang trang. Trong ảnh: Một góc TP Đà Nẵng.

Chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng

Cho dù dân số chưa đến 1 triệu người, nhưng kể từ khi tách tỉnh Đà Nẵng đã giải tỏa và tái định cư cho hơn 150.000 hộ dân. Điều này có nghĩa là dường như cả Đà Nẵng đều thay đổi chỗ ở. Diện mạo thành phố đã thay đổi không ngừng. Do ưu tiên mục tiêu đầu tư cơ sở hạ tầng nên 65% ngân sách trong giai đoạn 1997-2012 đã được chi cho đầu tư phát triển.

Từ chỗ cả thành phố chỉ có hơn 360 con đường có tên khi tách tỉnh, đến nay đã có hơn 1.500 con đường có tên. Năm 2003, tại Đà Nẵng chỉ có 69 khách sạn với 2.391 phòng và tổng lượt khách du lịch chỉ là 517 nghìn lượt với 124 nghìn khách quốc tế, doanh thu từ du lịch là 231 tỷ đồng tương đương với 2,5% GDP của thành phố. Đến năm 2013, Đà Nẵng có 61 dự án đầu tư vào lĩnh vực du lịch với tổng vốn đầu tư hơn 121 nghìn tỷ đồng, trong đó có 12 dự án đầu tư nước ngoài với tổng vốn đầu tư 30 nghìn tỷ đồng. Tổng lượt khách đạt 3,1 triệu người với 743 nghìn lượt khách quốc tế, tổng số cơ sở lưu trú đến ngày 31-12-2013 là 391 khách sạn với 13.634 phòng, tổng thu du lịch đã đạt 7.784 tỷ đồng bằng 17% GDP của thành phố. Giờ đây, du lịch trở thành một ngành quan trọng trong kinh tế Đà Nẵng. Năm 2014, Đà Nẵng đón 3,8 triệu lượt du khách tăng 21,9% so với năm 2013.

Cơ cấu kinh tế của Đà Nẵng đã có sự chuyển dịch mạnh mẽ. Năm 2003, khu vực nhà nước chiếm đến 63%, nhưng đến năm 2012 chỉ còn 31%; ngược lại, khu vực kinh tế tư nhân đã tăng từ 29% lên 58%; còn lại là khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Việc chuyển dịch cơ cấu này đảm bảo tăng trưởng bền vững cho kinh tế Đà Nẵng.

Chi thường xuyên chỉ bằng 1/2 so với chi đầu tư phát triển và tập trung chủ yếu vào giáo dục đào tạo và y tế. Đà Nẵng rất chú trọng về chính sách an sinh xã hội dựa trên nguồn chi cho giáo dục, y tế và bảo đảm xã hội. Tuy nhiên, chi cho quản lý nhà nước tương đối lớn và chưa có sự chuyển biến tích cực trong thời gian qua cho thấy bộ máy Nhà nước còn cồng kềnh, chưa thực sự hiệu quả.

Chi cho sự nghiệp kinh tế và khoa học công nghệ thấp, chứng tỏ trong một giai đoạn nhất định đầu tư phát triển cho chiều sâu chưa thực sự được coi trọng và chưa thực sự hỗ trợ cho doanh nghiệp nhằm nuôi dưỡng nguồn thu trong tương lai. Tuy nhiên, điểm tích cực của Đà Nẵng, là việc sử dụng nguồn lực để giữ chân và thu hút người có năng lực vào làm việc. Đà Nẵng đã có chương trình đào tạo quốc tế trong đó người giỏi nhất có cơ hội học tập tại nước ngoài miễn phí với điều kiện họ phải quay lại phục vụ Đà Nẵng một thời gian. Hệ thống khuyến khích này có vẻ đang đem lại hiệu quả tốt và các tỉnh nên tìm hiểu thêm để nhân rộng tại địa phương mình (Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh, 2008)

Đà Nẵng là địa phương đi đầu trong chính sách an sinh xã hội. Chính sách “5 không”, “3 có” là chính sách lớn đi vào lòng dân. Hàng ngàn căn nhà chung cư được xây lên cho người nghèo thuê với mức 300.000 đồng/tháng. Rõ ràng khoản chi này tạo được sự đồng thuận rất lớn của người dân và toàn xã hội. Bất kỳ địa phương nào trên thế giới đều cũng mong muốn thu hút các doanh nghiệp đến đầu tư, người giàu đến ở và người giỏi đến làm việc. Với những gì mà Đà Nẵng đã và đang làm phù hợp với xu hướng và mục tiêu này. Đây là những yếu tố đảm bảo đi đến thịnh vượng của một địa phương.

Đà Nẵng đang định hướng phát triển hướng về du lịch.

Khả năng đáp ứng các nghĩa vụ trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại

Ngân sách Đà Nẵng trong thời gian qua tuy có những yếu tố chưa bền vững trong thu – chi nhìn theo ngắn hạn, nhưng trong dài hạn có thể thấy được các yếu tố bền vững. Tổng nguồn thu từ khai thác quỹ đất đáp ứng phần lớn nguồn vốn đầu tư phát triển của thành phố. Hơn thế, từ việc tái định cư và đền bù quỹ đất, thành phố còn tạo điều kiện nâng cao mức thu nhập bình quân của người dân toàn thành phố, tác động đến nguồn thu từ thuế động viên vào ngân sách Nhà nước (Hồ Kỳ Minh, 2013).

Khả năng đáp ứng các nghĩa vụ chi tiêu trong tương lai bằng gánh nặng thuế hiện tại phụ thuộc vào việc phát huy các khoản đã đầu tư. Nếu các hạ tầng hiện tại phát huy hiệu quả sẽ tạo nguồn thu ổn định trong tương lai. Ngược lại, nếu nhu cầu đầu tư CSHT lớn trong điều kiện nguồn đất đã khai thác hết thì đây có thể là một gánh nặng lớn cho Đà Nẵng. Với xu hướng về một sắc thuế bất động sản là một tất yếu thì khả năng tạo ra nguồn thu ổn định cho tương lai là có thể lường đoán được.

Khả năng không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai

Xét từ góc độ khả năng trang trải các nghĩa vụ tài chính, ngân sách Đà Nẵng đều cân đối được thu- chi. Năm 2012, Đà Nẵng phát hành 1.500 tỷ trái phiếu để bổ sung nguồn cho chi đầu tư xây dựng cơ bản các công trình trọng điểm. Nguồn vay này với Đà Nẵng không lớn nên gánh nặng ngân sách lên thế hệ sau không lớn, xét theo tính công bằng theo khung phân tích Schick (2005). Nếu như những năm trước đây, cơ cấu thu ngân sách từ đất có thời điểm chiếm tới 50% thì năm 2013 chỉ chiếm 25% và trong năm 2014, chỉ chiếm 16%, cho thấy nguồn thu của Đà Nẵng đối với sản xuất kinh doanh và dịch vụ đã có những đóng góp đáng kể cho ngân sách thành phố.

Đà Nẵng không có tài nguyên khoáng sản gì đáng kể, nguồn vốn của trung ương đầu tư cho thành phố cũng không quá dồi dào. Đất không phải “bán” một lần là xong, mà nó liên tục tạo ra giá trị gia tăng trong dài hạn. Ví dụ, việc giao đất cho các nhà đầu tư du lịch ven biển, không phải giao xong là hết, mà từ đó mới có các resort, khách sạn, nhà hàng... và các đơn vị này tạo công ăn việc làm, đóng thuế, làm cho thành phố phát triển. Để hiểu về đất cần phải hiểu sự vận hành tạo ra giá trị gia tăng của nó chứ không phải đơn giản là mua và bán.

Lời kết

Đánh giá một cách toàn diện, so sánh với tình hình chung của cả nước, Đà Nẵng là một trong những điểm sáng. Ngân hàng thế giới chọn duy nhất Đà Nẵng để đầu tư dự án phát triển bền vững ở Việt Nam. Đà Nẵng liên tiếp được các tổ chức quốc tế có uy tín đánh giá là thành phố có những ấn tượng tốt về môi trường như: “Một trong 20 thành phố có hàm lượng carbon thấp” do APEC công nhận tháng 11-2012, đoạt giải thưởng “Thành phố bền vững về môi trường ASEAN” năm 2011 do các nước thành viên ASEAN bầu chọn và năm 2013, tổ chức định cư con người Liên Hiệp quốc tại Châu Á (Habitat Châu Á) trao tặng giải thưởng cho Đà Nẵng “Phong cảnh thành phố Châu Á năm 2013”.

Kết quả đánh giá tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng qua khung phân tích của Allen Schick (2005) cho thấy những nhân tố tích cực là nhiều hơn những quan ngại. Thứ nhất, các nguồn thu luôn đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ tài chính hiện tại. Thứ hai, chính sách chi tiêu là đảm bảo cho kinh tế tăng trưởng. Thứ ba, gánh nặng thuế hiện tại là có thể đáp ứng được các nghĩa vụ trong tương lai; hơn thế, do nhu cầu đầu tư về CSHT giảm đáng kể trong thời gian tới nên khả năng gánh nặng thuế còn có thể giảm. Thứ tư, khả năng chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tương lai được đảm bảo.

Tóm lại, việc Đà Nẵng có thể khai thác được giá trị từ đất để đầu tư phát triển CSHT tạo ra một đô thị khang trang hiện đại là một kỳ tích mà chưa địa phương nào khác ở Việt Nam làm được. Định hướng phát triển hướng về du lịch là hợp lý. Việc không thể thu hút các khoản đầu tư vào sản xuất như Bình Dương là có thể giải thích. Đà Nẵng không có lợi thế ở cạnh một trung tâm kinh tế, thương mại lớn như Bình Dương. Thách thức cho Đà Nẵng hiện nay là làm thế nào để sử dụng có hiệu quả các CSHT đã được đầu tư để tạo ra tăng trưởng và phát triển kinh tế. Nếu không, chỉ riêng việc duy tu CSHT cũng đã là một gánh nặng lớn.

Lê Vinh Quang